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上海市2015年深化医药卫生体制改革工作要点(全文)

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2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年,也是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,全面深化改革的关键之年。2015年本市深化医药卫生体制改革工作,要继续坚持统筹安排、突出重点、循序推进的基本路径,加大工作力度,加强统筹协调,坚持以群众反映突出的重大问题为导向,以推进分级诊疗制度建设、医药分开改革、人事薪酬分配制度改革、社区卫生服务综合改革、老年医疗护理服务体系建设为重点,深入推进医疗、医保、医药三医联动,统筹推进相关专项改革,现提出2015年本市深化医改重点工作:


一、编制深化医药卫生体制改革“十三五”规划


深入贯彻国家和本市医改总体要求,与国家新一轮医改2020年总体目标相衔接,在深入评估总结本市“十二五”期间深化医药卫生体制改革成效的基础上,分析存在的问题和面临的形势,编制完成《上海市深化医药卫生体制改革“十三五”规划》,提出2016-2020年本市深化医药卫生体制改革的主要目标和重点任务,指导本市“十三五”期间深化医药卫生体制改革工作。规划编制工作要突出改革创新和坚持问题导向,要体现时代特征和正确把握政府与市场的关系,力求将规划做深做实,增强规划的操作性。按照本市“十三五”市级专项规划编制的节点要求,2015年3月底前形成《“十三五”医改规划》初稿并报送市“十三五”规划工作领导小组办公室,9月底前形成《“十三五”医改规划》送审稿,12月底前完成与本市“十三五”总体规划《纲要》、国家深化医药卫生体制改革“十三五”规划、本市卫生计生发展和改革“十三五”规划之间的衔接。(牵头部门:市医改办,配合部门:市医改领导小组各成员单位)


二、协调推进五项重点改革


加强顶层设计,以推进分级诊疗制度建设和医药分开改革为关键,以深化人事薪酬分配制度改革和社区卫生服务综合改革为基础,以加快老年医疗护理服务体系建设为支撑,分步推进试点,及时总结经验,为建成覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度奠定良好的基础。



1、推进分级诊疗制度建设。

一是做实家庭医生签约服务。优先满足60岁以上老年人、慢性病居民的签约需求。探索居民与“1+1+1”医疗机构组合(1家社区卫生服务中心家庭医生、1家区级医院、1家市级医院)签约。二是加强家庭医生对签约居民的健康管理。以电子健康档案为基础,家庭医生应定期对签约居民进行健康评估,对签约居民进行分类管理,提供针对性服务。三是建立家庭医生制度下的有序诊疗秩序。赋予家庭医生一定的卫生资源,通过签约居民优先就诊、畅通双向转诊、慢病患者“长处方”、确保转诊后延续治疗性用药、医保和价格优惠等政策,引导签约居民优先利用家庭医生诊疗服务,逐步实现定点就诊、社区首诊。四是加大医保对家庭医生制度的支撑力度。探索建立以签约服务为基础的医保费用管理评估机制,加强家庭医生管理签约居民医保费用的责任。五是完善二、三级医院支持基层社区的工作机制。二、三级医院通过预留一定数量专家号、指定部门或专人对接家庭医生转诊服务、为转诊患者建立绿色转诊通道等措施,加大对基层医疗机构的支持力度。2015年,选择部分区县开展试点。(牵头部门:市卫生计生委、市医保办、申康医院发展中心,配合部门:市财政局、市物价局)



2、稳步推进医药分开改革。一是在实施2014年“带量采购”试点工作的基础上,根据试点情况,及时发现问题,研究扩大试点品种范围,进一步放大“带量采购”政策效应。二是借鉴国外药品集团采购组织(GPO)通行做法,选择部分医保目录范围内未实施集中招标的品种和自费药品,推进药品集团采购模式和医药分开改革。探索通过社会第三方药品集团采购组织(GPO),发挥市场优势,GPO受医疗机构委托,建立联合谈判机制,优化药品供应链,压缩药品采购价格虚高空间,降低药品供应总成本。2015年,在4家郊区新院和条件成熟的区县开展试点。三是逐步实施取消药品加成政策,通过提高一批医疗服务价格、完善补偿机制等综合措施,切断药品利益链,遏制“以药腐医”。(牵头部门:市卫生计生委、市医保办、市物价局,配合部门:市财政局、市食品药品监管局、申康医院发展中心)



3、深化人事薪酬分配制度改革。一是进一步完善公立医院机构编制标准,科学合理核定公立医疗机构人员编制,健全以聘用制度和岗位管理为主要内容的人事管理制度,优化人员结构,充实加强医务人员力量。二是在国家和本市绩效工资改革的整体框架下,探索研究体现卫生行业特点的薪酬制度改革政策,建立基于绩效考核的医务人员收入分配机制,调整内部分配方式,进一步体现医务人员的技术劳务价值。2015年,在具备改革条件的公立医院和社区卫生服务中心开展试点。(牵头部门:市卫生计生委、市人力资源社会保障局、市财政局,配合部门:市医保办、市发展改革委、市物价局、市编办、申康医院发展中心)



4、深化社区卫生服务综合改革。推进《关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见》及8个配套文件的实施,遴选20-30家社区卫生服务中心作为首批试点,稳步推进试点,及时跟踪评估,确保实施成效。通过社区卫生服务制度设计与机制调整,夯实与健全社区卫生服务网底,将社区卫生服务中心打造为政府履行基本公共服务职能、保障居民基本健康权益的平台。(牵头部门:市卫生计生委,配合部门:市人力资源社会保障局、市医保办、市财政局、市物价局、市编办、申康医院发展中心)



5、加快老年医疗护理服务体系建设。一是通过政府主导和市场机制相结合,加快发展老年医疗护理服务体系,推进具有引领作用的上海市老年医学中心建设。二是充分发挥市场机制在老年医疗护理服务体系建设中的积极作用,鼓励社会资本参与老年医疗护理服务体系建设,扩大资源供给。三是加强“医养结合”和资源整合,建立老年医疗、老年护理和养老服务的有序衔接机制。四是加大存量资源调整力度,逐步将社区卫生服务中心治疗床位转为老年医疗护理床位。五是对高龄老人医疗护理保障计划试点开展中期评估,修改完善政策措施,适时扩大试点范围。六是继续推进护理站等护理机构的组建,加强对护理队伍的组建、培育和护理人员的技能培训。(牵头部门:市卫生计生委、市医保办,配合部门:市发展改革委、市人力资源社会保障局、市物价局、市财政局、市民政局、申康医院发展中心)



三、深入推进相关专项改革


1、分层推进公立医院体制机制改革。继续按区县、市级医院等两个层面推进本市公立医院体制机制改革。一是根据区县公立医疗机构改革13项操作指南要求,加强督查指导,推进建立区县公立医疗机构管理运行新机制。二是继续深化4家郊区新院公立医院改革试点,及时调整完善管理体制、政府投入补偿机制、运行机制、评价监管机制等改革政策,探索建立公立医院改革的目标模式和评价指标体系。三是及时总结4家新院体制机制改革试点中可复制、可推广的成功经验,适时将一些取得良好成效的改革措施在面上市级医院推开;同时,继续深入推进市级公立医院面上改革,推动市级医院“转方式、调结构、转机制”。(牵头部门:市卫生计生委、申康医院发展中心,配合部门:市人力资源社会保障局、市医保办、市财政局、市物价局)



2、完善公立医院政府补偿机制。一是总结4家郊区新院实施综合预算管理制度试点经验,探索在部分市级医院推广。进一步深化公立医院全面预算管理,严格预算执行,强化预算约束,加强财务管理和会计核算。二是加强公立医院财政项目支出管理,以项目库建设为抓手,完善项目支出评审论证机制和财政补助方式,提高财政资金使用效益。三是积极研究4家新院过渡期结束后的财政补偿方案,深化推进4家新院综合改革试点。四是夯实公立医院经济运行和内部管理基础,重点建立完善成本管理和内部控制制度,通过信息化手段加强成本核算和成本控制,扎实推进公立医院科学化精细化管理。五是完善公立医院财政投入倾斜政策,向精神卫生、产科、儿科、中医等公益性较强的专科医院倾斜,加大投入力度,制定具体方案。(牵头部门:市财政局、市卫生计生委、申康医院发展中心,配合部门:市医保办)



3、推进理顺医疗服务价格。一是按照医疗服务价格调整三年计划,继续调整医技诊疗类、临床诊疗类医疗服务价格,逐步建立科学合理的医疗服务价格体系。二是根据本市医改推进步骤,积极研究实施有关价格支持配套政策。三是继续研究国家新版医疗服务价格项目规范,做好本市政策对接。四是推进24家市级医院医疗服务项目成本核算,重点研究优化医疗服务项目比价关系,加强项目成本数据分析与应用。(牵头部门:市物价局、市卫生计生委、申康医院发展中心,配合部门:市财政局、市医保办)



4、完善公立医院药品耗材采购机制。

一是分步推进市医药采购服务与监管信息系统的应用,2015年覆盖全市所有定点医药机构,实现药品“阳光采购”。


二是根据国家有关文件规定,研究对低价药品中的非基药品种参照基本药物使用,增加基层医疗机构用药选择。


三是对基层医疗机构使用的老基药品种重新进行招标采购,通过适当降价,增加基层可选择的品规范围。


四是研究建立中标药品价格动态维护和调整机制,与外省市中标价进行横向比较,保持本市价格水平在合理范围。


五是进一步鼓励“大包装、简包装”基本药物的生产和供应,保持“大包装、简包装”招标采购政策的延续性,将简包装品种范围从老基药扩大到新基药,同时积极鼓励企业生产符合医院实际需求的大包装药品。


六是总结完善市级医院植(介)入耗材管理“一平台两试点”工作经验,完善信息披露,逐步扩大试点范围,促进规范管理、公开采购、合理使用。(牵头部门:市医保办、申康医院发展中心,配合部门:市卫生计生委、市财政局、市物价局、市食品药品监管局)



5、积极推动社会办医。一是贯彻《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》,加快落实对非公立医疗机构在纳入规划、市场准入、医保定点、重点专科建设、学术地位等方面与公立医疗机构同等对待的政策,优化社会办医政策环境。二是从支持两个国际医学园区建设、高端医疗服务、社会办医发展的角度,研究制订公立医院与社会医疗机构合作办医的政策,在设立连锁经营、资源整合、公立医院在园区内设立特需服务、医生多点执业等方面给予政策支持。三是继续做好中国(上海)自由贸易试验区外商独资医疗机构审批和服务工作。(牵头部门:市卫生计生委,配合部门:市发展改革委、市人力资源社会保障局、市医保办、市财政局、市物价局、申康医院发展中心)



6、推进医疗服务信息公开。一是探索向社会公开与患者密切相关的公立医院运行指标,引入社会监督,促进公立医疗机构加强内部管理,提升服务水平。二是探索建立住院患者第三方信息告知制度,引入第三方参与,对患者进行医疗服务、医疗保险、医疗收费、医疗维权等信息的提前告知,保障患者知情选择权,减少医患矛盾。(牵头部门:市卫生计生委,配合部门:市医保办、申康医院发展中心)



7、推进城乡居民医疗保障一体化。一是全面实现新农合基金市级统筹,通过搭建市级平台,做到新农合基金统一预决算管理、统一账户核算、统一业务管理、统一筹资标准、统一保障待遇。二是加快推进医保城乡统筹,在新农合实现市级统筹的基础上,研究归并居民医保和新农合制度,推进建立健全城乡统一的居民医保制度。三是在确保医保基金收支总体平衡的前提下,调整外来从业人员以及面上人员缴费比例,实现外来从业人员以及面上人员的医保缴费和待遇接轨。(牵头部门:市医保办,配合部门:市卫生计生委、市财政局、市编办)



8、深化医保支付方式改革。

一是积极配合家庭医生制的推广,探索建立慢病长处方与家庭医生慢病管理相结合的工作机制,以及签约服务为基础的医保费用管理评估机制,促进社区首诊、双向转诊。引导市民合理就医,促进医疗资源的合理利用。


二是协同推进区域医疗联合体工作,按照以分级诊疗为核心的医疗服务体系改革方向,探索建立与医疗联合体内部双向转诊制度相适应的医保预付办法。三是积极开展按病种付费、按绩效付费等改革研究,探索将医保支付与诊疗结果挂钩,提高医疗质量、降低诊疗成本。四是为解决医保预付后出现的部分医院结余比例过高、限方配药、限期出院等矛盾,研究完善医保预算管理办法,进一步细化研究以医院综合评价为基础,医保预付结余留用适当封顶、超标适度分担的管理办法。(牵头部门:市医保办,配合部门:市卫生计生委、市财政局、申康医院发展中心)



9、健全重特大疾病保障制度。一是推进城乡居民大病保险工作的实施,规范基金管理,确保基金安全。二是建立并完善疾病应急救助制度,出台实施方案和操作细则,设立疾病应急救助基金。三是全面实行医疗救助“一站式”即时结算服务,完善医疗救助经济状况核对机制;提高医疗救助标准,取消医疗救助封顶线。(牵头部门:市医保办、市卫生计生委、市民政局,配合部门:市财政局、申康医院发展中心、上海保监局)



10、支持商业健康保险发展。一是在全面开展城乡居民大病保险的基础上,通过向商业保险公司购买服务等方式,充分运用市场化机制,完善运作机制,促进商业健康保险的发展。二是研究扩大职工医保个人账户资金使用范围,探索开展医保个人帐户资金购买商业健康保险试点。三是鼓励商业保险机构开发与基本医保相衔接的各类健康保险产品。四是鼓励本市医疗机构与商业健康保险机构合作,提供疾病预防、健康维护、慢病管理等健康管理服务。(牵头部门:市医保办、上海保监局,配合部门:市卫生计生委、市财政局)



11、促进“医养结合”体系建设。一是结合绩效考核,综合运用收费、财政等政策,根据医疗服务数量和质量建立合理的激励补偿机制,加强社区卫生服务中心对于养老机构的支撑。二是继续做好养老机构内设医疗机构医保联网结算工作,研究养老机构内设护理床位的医保支付政策。三是以老人需求为导向,研究调整完善居家护理服务内容。(牵头部门:市卫生计生委、市医保办、市民政局,配合部门:市物价局、市财政局、申康医院发展中心)


12、加强卫生信息化建设。一是指导区县加快卫生信息化平台建设,推进综合管理平台应用,完善服务功能,提升数据质量,为全面深化改革奠定基础。二是拓展健康信息网服务功能,促进检查检验报告、网上预约等资源的利用,提升用户体验。三是加快发展互联网医疗服务,鼓励通过互联网技术开展慢性病管理、预约挂号、远程诊疗、保险理赔等业务,提高健康管理水平,增强优质医疗资源的辐射能力,以信息化推进医疗服务模式创新。(牵头部门:市卫生计生委、申康医院发展中心,配合部门:市医保办、市财政局、市科委、上海保监局)



13、加强医学人才队伍建设。一是进一步完善住院医师、专科医师规范化培训制度。二是研究制订公共卫生、院前急救等短缺人才队伍建设政策。三是优化卫生人才发展政策环境,建立符合卫生行业特点的薪酬制度,完善职称评审、岗位设置、教育培训等政策,不断健全医务人员职业发展的制度安排。(牵头部门:市卫生计生委,配合部门:市人力资源社会保障局、市财政局、市教委、申康医院发展中心)

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